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中国远程教育DISTANCE EDUCATION IN CHINA 2022, NO. 4 DISTANCE EDUCATION IN CHINA 2022, NO. 42022年第4期 中国远程教育2022年第4期落实“双减”与校外培训机构治理 *□ 梁凯丽 辛 涛 张琼元 赵 茜 李 刚 张 生【摘 要】校外培训机构治理是教育体制优化的有效切入口。自“双减”政策颁布以来，我国对校外培训机构的压减力度大，有证机构积极转型，无证机构完全停止培训行为，实现了中央“双减”文件“大大压减”的目标，扭转了校外培训过多过滥的局面。治理效果显著：学科类培训机构大幅压减，资本无序扩张得到有效遏制；校内课后服务供给常态化开展，助力实现减负提质；学生作业负担减轻，学业压力有所缓解。但与此同时，校外培训机构治理面临教育资源流失、违规行为较多、家长焦虑不减等诸多挑战。为了实现校外培训机构的有效治理而非单一压减，需要完善协同治理制度，逐步让市场发挥作用；对校外培训机构不能一刀切，需正视其积极作用；重视学生与家庭的实际需求，在减轻学业负担的同时促进学生多元化成长；借助校外培训机构的技术优势与产品优势，助力现代教育的发展。【关键词】
双减；校外培训机构；治理；数字化；家庭教育；素质教育；职业教育；托管服务【中图分类号】
G420 【文献标识码】
A 【文章编号】
1009-458ｘ（2022）4-0027-09一、引言校外培训机构提供的培训活动也叫“影子教育”，其与学校教育相配套，依托于学校教育的内容和目标，主要分为两大类：非学科类辅导和学科类辅导。非学科类校外培训是指在课后向学生进行品德、科技、文学、艺术、体育等方面的教育，培养学生实践操作能力和创造力，以促进学生多元化发展。学科类校外培训是指为学生提供语文、数学、英语等学科知识类的培训。除此之外，《国务院办公厅关于规范校外培训机构发展的意见》（国务院, 2018）
中规定，校外培训机构还能为学校开展课外活动培养骨干，提供经验和资料。从其概念上来说，校外培训机构就是学校的“影子”，其提供的培训内容是学校教育的补充 （仰丙灿, 2018）。因此，对校外培训机构的治理也应该以此为出发点。在以往的研究中，有学者 （代蕊华, 等, 2017）将世界各国政府采取的治理方法或态度主要分为六类。一是自由放任型。这些国家的政府认为，校外培训属于市场活动范畴，市场具有自我调节与自我约束的能力，政府不应介入。一方面，政府介入会增加培训机构、学生和家庭以及政府管理者的相应成本；另一方面，校外培训行为较为分散和隐蔽，即使政府介入，也很难进行有效管理。二是认知监管型。这些国家想要尽可能了解课外辅导的情况，仅收集校外培训机构的企业规模、运营状态方面的数据而不采取实际监管行动，监管活动也得不到利益相关者的支持，且收集数据较为局限甚至不准确，这种监督往往是无效的。三是规范与控制型。这种治理方法被大多数国家政府采纳，但规范范围和治理力度差异很大。治理内容基本包括机构资质、登记注册、运营场地、师资、安全管理等。四是积极鼓励型。采取该治理方式的国家认为校外培训既能满足学生的需求，还能增加就业岗位，能实现个体发展和社会发展。因此，国家会通过政府补贴、教师培训、减免税收、立法保护等政策积极支持校外培训行业的发展。五是混合型。采取部分开放部分禁止的策略。比如，允许后进生参加校外* 基金项目：国家自然科学基金联合基金项目“基于‘天河二号’超级计算机的教育系统化监控评估、智能决策仿真和应用研究”（项目编号：U1911201）。27DOI:10.13541/j.cnki.chinade.2022.04.006
中国远程教育DISTANCE EDUCATION IN CHINA 2022, NO. 4 DISTANCE EDUCATION IN CHINA 2022, NO. 42022年第4期 中国远程教育2022年第4期补习培训，但禁止学校教师进行有偿培训。六是完全禁止型。严禁营利性的课外辅导，不允许所有营利性质的校外培训存在。但从实践上来说，这样的治理方法基本上是失败的。这些不同方法反映了政府治理态度与决心的差异。从我国对校外培训机构治理的经验来看，早在2013年《教育部办公厅关于开展义务教育阶段学校“减负万里行”活动的通知》（教育部, 2013）
就提出要完善培训管理，推动行业自律。同时，教育部提倡更多培训机构加入《中小学生校外培训机构自律公约》，规范培训机构的资质、服务、质量和收费，履行社会责任，开展绿色培训。随后，《教育部办公厅关于做好2017年中小学生暑期有关工作的通知》（教育部, 2021）
规定，各地教育行政部门要对校外培训机构各类违规补课现象，会同有关部门加强监管，依规严处。但此时的校外培训机构治理并没有进入常态化和规范化阶段，治理细则与责任部门也尚未明确。2018年，《国务院办公厅关于规范校外培训机构发展的意见》（国务院, 2018）
出台，标志着校外培训被单独列为一个领域进行治理。随后，国家对校外培训机构的治理进入依法治理的加速期，治理力度急剧增大。2021年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（中共中央办公厅, 等, 2021）（以下简称“双减”），将规范校外培训、减轻义务教育阶段学生作业和校外培训负担作为一项重大的教育民生工程。胡洁人等 （2021）
在其研究中论述，“双减”政策的颁布拉开了我国依法监管校外培训机构的序幕，特别针对校外培训机构的相应监管措施，如对培训机构数量、培训时间、培训价格的限制和禁止资本化等在全国范围内全面展开。为什么我国持续并不断加大对校外培训机构的治理力度？从国内教育发展的态势来看，随着社会对“名牌学校”“高学历”“升学率”的片面追求，家长的焦虑与日俱增以及资本的推波助澜 （都晓,2022），校外培训机构大规模增长，已经超过义务教育阶段的学校数量，以致影响到了五育并举教育方针的贯彻落实。此外，由于学生在校期间获得的课程服务数量少、质量低，使得家长将目光转向校外培训机构，以满足考试评价要求或实现更高层次的辅导，以致学校教育体系的优势与作用逐渐减弱。这一现状存在的本质在于考试评价要求与学校提供的公共服务存在落差，即教育体系内部供给侧和需求侧之间不匹配。“双减”政策的出台，最终聚焦的是教育体系内部机制体制优化问题。“双减”贯彻“刀刃向内”的原则，表面为校外培训机构压减，实则是学校教育的提质，以考试评价、课堂教学、课后活动、家校社合作等多方面的学校公共服务提升为落脚点，最终建造多维和谐、跨越多层的高质量教育生态。本研究通过访谈与问卷调研的方式，结合现阶段国家对校外培训机构的治理成果，对我国中小学校外培训机构治理现状进行深入分析，进而提出有针对性的建议，希望为推动新时代“双减”背景下我国校外培训机构治理提供启迪和借鉴。二、研究方法（一）
研究对象本研究采取访谈与问卷调研两种方式。访谈调研20余人，访谈机构主要以大型培训机构为主，同时辅以中小学线下培训机构。访谈对象为从事教培行业，从业年限从刚入职至二十年不等，岗位职级上至企业管理高层核心人员下至基层教研老师。参与问卷调研的被试来自我国东部某省城区和郊区9个区县，每个区县选取办学条件较好、办学条件一般和办学条件有待改善的6所小学、9所初中、3所高中作为样本校。参与调研的学生来自初中和高中样本校，除高二、高三年级之外，每个学校每个年级抽取一个班学生，有效学生数量共计3,813名 （见表1）。参与调研的家长来自小学、初中和高中样本校，除高二、高三年级之外，样本校各年级全部学生的家长参与调研，且每个学生仅有一名家长参与调研，有效家长数量共计20,867名 （见表1）。（二）
研究工具访谈提纲包括企业访谈提纲、管理人员访谈提纲和教师访谈提纲，访谈框架均包含公司基本情况 （主要业务、人员规模、师资情况、财政收支）、政策理解 （“双减”政策对缓解家长焦虑的作用，转型教培机构在教育体系中的作用，“双减”后家长的辅导需求对教培行业的影响，学校教育、校外培训和家庭教育之间的权衡）、影响方面以及应对措施 （准入门槛、资金、业务、营销运营、社会压力、企业氛围、28
中国远程教育DISTANCE EDUCATION IN CHINA 2022, NO. 4 DISTANCE EDUCATION IN CHINA 2022, NO. 42022年第4期 中国远程教育2022年第4期其他）、所需支持四方面内容。表1 学生样本与家长样本基本信息年级一年级二年级三年级四年级五年级六年级初一初二初三高一性别男女家长类别父亲母亲爷爷奶奶外公外婆其他合计学生（人）（占比）——————897（23.5%）960（25.2%）891（23.4%）1,065（27.9%）1,857（48.7%）1,956（51.3%）—————3,813（100%）家长（人）（占比）1,928（9.2%）1,979（9.5%）1,839（8.8%）1,799（8.6%）1,692（8.1%）1,762（8.4%）3,091（14.8%）2,816（13.5%）2,832（13.6%）1,129（5.4%）——5,085（24.4%）15,528（74.4%）142（0.7%）41（0.2%）71（0.3%）20,867（100%）调研问卷包括“双减”政策家长问卷和“双减”政策学生问卷。家长问卷包括家庭基本信息、家庭培养、政策解读与反馈、校外培训、课后服务、学校作业与考试、“家校社”协作、中考改革八个维度。学生问卷包括个人背景信息、校外培训、中考改革、学校信息、课后服务五个维度。三、治理现状（一）
治理成效自“双减”政策颁布以来，我国校外培训机构治理以治乱防风险为核心，以构建教育新生态为目标，治理取得阶段性成效。1. 学科类培训机构大幅压减，资本无序扩张得到有效遏制目前我国东部某省线下有证校外培训机构已压减72%，线下无证机构压减100%，线上有证机构压减率为81%，线上无证机构全部清零。同时，学科类校外培训报班数量大幅降低，以治理难度最大的北京为例，66.6%的家长表示没有报名学科类辅导班，14.8%的家长表示报了1门学科培训，10.8%的家长表示报了2门，5.7%的家长表示报了3门。“双减”政策出台后，82.0%的家长关注学生的心理健康，81.4%的家长更关注学生的身体素质。2. 校内课后服务持续性供给，助力实现减负提质为了从根本上实现减负提质，学校加大课后服务力度。在课后服务内容上，56.8%的家长反映孩子就读学校提供课后服务的内容为学业辅导类，51.5%的家长表示学校课后服务为体育竞技类，53.6%的家长表示课后服务为才艺类。在课后服务形式上，51.7%的家长反映课后服务形式主要为户外活动，52.2%的家长反映课后服务主要形式为社团，51.8%的家长反映主要形式为兴趣小组。学生参与的课后服务内容主要为学业辅导类 （40%）、体育竞技类（41.1%）、才艺类 （47.5%）；参与形式主要为社团（48.8%）、兴趣小组 （44.6%）。从课后服务内容和形式上来看，学校提供的课后服务以提升学生综合素养为目标，以兴趣为导向，活动形式丰富多样，学生参与率高。3. 学生作业负担减轻，学业压力有所缓解自“双减”政策颁布以来，57.1%的家长反映学生书面作业变少了，34.3%的家长反映实践活动类作业变多了，53.7%的家长反映无须家长批改作业了，54.6%的家长反映没有布置给家长的作业了，60.3%的家长反映学生回家做作业的时间减少了，58.9%的家长反映重复性、机械类作业减少了。56.5%的家长周一至周五基本不给孩子布置额外作业，54.6%的家长基本不在周末、节假日给孩子布置额外作业。可以看出，学生作业负担有所减轻，学业压力得以缓解。综上所述，“双减”通过校内校外治理双管齐下，在减轻学生学业负担的同时，给予学生更多时间发展自己的综合素质，有利于提升素质教育的质量。（二）
转型与发展本研究通过实地走访发现，全国各地校外培训行业存在不同的转型与发展状态。1. 培训机构整体呈现积极主动转型趋势姚亚楠等 （2021）
指出，自“双减”实施以来，向素质教育、课后托管、职业教育转型和拓展是多数培训机构的应对策略。其一，培训机构将素质教育作为着重发力点之一，积极推出素质化转型方案，建构素质教育新体系。积极开展以培养中小学生兴趣爱好、创新精神和实践能力为目标的培训，增加美育29
中国远程教育DISTANCE EDUCATION IN CHINA 2022, NO. 4 DISTANCE EDUCATION IN CHINA 2022, NO. 42022年第4期 中国远程教育2022年第4期艺术类、体育运动类、科学创造类、劳动实践类、品德修养类课程。付屹璇 （2022）
认为，“双减”政策实施的主要方向是回归素质教育本源，提升学校教学质量与服务质量，增强素质教育，减少学生课业量，保证学生睡眠与休息的时间，保护青少年健康成长。如新东方成立新东方素质成长中心，包括艺术创作学院、人文发展学院、语商素养学院、自然科创空间站、智体运动训练馆、优质父母智慧馆六大板块。学而思培优推出“学而思素养中心”，涵盖科学、编程、益智、故事、口才、传统文化、美育、围棋等模块。其二，郅庭瑾 （2021）
在其研究中提出，除素质教育之外，职业教育也是校外培训机构转型的探索方向之一。2021年10月12日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》（中共中央办公厅, 等, 2021）（简称“《意见》”）。《意见》规定了未来几年职业教育本科的招生目标，鼓励上市公司举办职业教育。如51talk不再对青少年学生售卖外教课程，而是加大对成人英文业务的投入，提升对于成人留学、旅行、职场等的服务。其三，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过的《中华人民共和国家庭教育促进法》，是我国首次就家庭教育进行专门立法。边玉芳（2021）
在其研究中强调，该立法为“双减”政策提供了有力的法律支持。这种家庭化教育样态的趋势也为培训机构转型提供了新的方向。转型的培训机构可借助大数据技术，充分发挥自身在学生诊断分析方面的优势，向家长传播科学教育观念。如，新东方此前创立“...